Çeviri: Yusuf Enes Karataş

Forbes Magazine’in Global 2000 sıralamasına göre, bugün dünyada varlıkları itibarıyla borsaya kayıtlı en büyük şirket, bir Çin devlet bankası olan Industrial and Commercial Bank of China’dır (ICBC). ICBC’yi sıralamada bir başka devlet bankası (Agricultural Bank of China), ardından bir diğeri (China Construction Bank) ve bir diğeri (Bank of China) takip etmektedir. Beşinci sırada Wall Street’ten JP Morgan Chase yer alıyor. Çin ekonomisinin son derece finansallaşmış olduğu ve –günümüzde dünyanın en büyüğü olan– bankacılık sektörünün çoğunlukla hükümet kontrolü altında olduğu bilinen bir gerçektir. Yine de Xi Jinping’in 2012 yılında liderliğe gelmesinden bu yana ÇKP, büyük finans aktörleri üzerindeki otoritesinin hâlâ yetersiz olduğunu düşünmekte ve bu kabulle hareket etmektedir. Özellikle 2017’den bu yana, tepeden inme bir devrim Çin’in finans sektörünü ele geçirdi. Bu devrim; bir dizi tasfiye, tutuklama, nadir görülse de ölüm cezası, sermaye piyasalarının en güvenilmez sektörlerine acımasızca çekidüzen verilmesi ve –en önemlisi de– hiyerarşinin en tepesinin kurumsal açıdan yeniden düzenlenmesi ile sonuçlandı ve finansal alan üzerindeki operasyonel liderlik hükümet organlarından ÇKP Merkez Komitesi’ne geçti.

Pekin’in finans sektörünü disiplin altına almaya dönük son altı yıldaki çabaları önceden planlanmış değildi. Eski başbakan Zhu Rongji’nin 1990’larda Çin’in finansal mimarisini elden geçirmesinden bu yana, finansal sistemin ana kollarının sıkı bir şekilde merkezi otoritelerin elinde olması gerekiyordu. Ticari bankalar, yatırım bankaları, sigorta şirketleri ya da varlık yöneticileri gibi en büyük finans kuruluşları devlet kontrolü altındadır. Bu genellikle hükümete bağlı kuruluşların çoğunluk hissesine sahip olmasını içerir. Söz konusu finans kuruluşlarındaki yönetici atamaları çeşitli parti komisyonları tarafından yapılır; Merkez Komite’ye bağlı Merkez Örgütlenme Dairesi (COD) en önemli kurumların başkanlarının seçimini^[1] onaylamaktan sorumludur. Örneğin ICBC’nin yönetim kurulu başkanı, Çin’in siyasi rütbeler sisteminde bakan yardımcısıyla eşit konumdadır –buradan da anlaşılabileceği gibi saygın bir konumdur ancak mevcut kadro hiyerarşisinde tam bakanlık rütbesine tekabül eden üç yüz kadar pozisyonun bir kademe altındadır. Çin borsaları, Batı ülkelerinde olduğu gibi kâr amacı güden şirketler değil, Çin Menkul Kıymetler Düzenleme Komisyonu’nun (CRSC) alt organlarıdır. En çok tahvil ihraç eden ve satın alanlar Maliye Bakanlığı, kamu bankaları, kamu teşebbüsleri ve yerel yönetimlerin finansman araçlarıdır. Buna ek olarak sermaye kontrolleri, ayrıcalıklı kişilerin zaman zaman bu kontrolleri aşma becerisine rağmen, Çin’in sınırları boyunca para akışının dolaşımını büyük ölçüde dizginlemektedir.

Yine de, Çin’de sıklıkla görüldüğü gibi, tek partili bir sistemde gücün nominal olarak yoğunlaşması; örgütsel parçalanmayı, otoritenin dağılmasını ve hatta bazen düpedüz keşmekeşi engellemez. Tüm bu sorunlar ve daha fazlası Xi’nin 2012-2017 yılları arasında parti sekreteri olarak görev yaptığı ilk dönemde finans alanında belirgin hâle geldi. O dönemde Çin ekonomisinin finansallaşması hızlanıyordu. Bu bir yandan bürokratik kararların, özellikle de Xi öncesi yıllarda hissedar devlet^[2] yapısının kurulmasının sonucuydu. Bu kurumsal yapı, merkezi ve yerel yönetimler tarafından denetimleri altına verilen finansal varlıkları yönetmek, tahsis etmek ve nihayetinde büyütmekle görevli devlete bağlı çok sayıda holding kuruluşunu içermektedir.

Öte yandan, 2008 küresel finans krizinin yansımaları, Çin merkezi otoritelerinin niyetlerini aşan hızlı finansal genişleme dinamiklerini ortaya çıkarmıştır. Başlangıçta, Pekin tarafından dikte edilen, altyapı ve emlak alanındaki yerel yatırımlar yoluyla piyasaların dürtülmesi, yerel yönetim finansman araçlarında hızlı bir borç birikimine yol açtı. Bu finansman platformları sadece banka kredileri yoluyla değil, aynı zamanda giderek artan bir şekilde “varlık yönetimi araçları”, “tröst ürünleri” ve diğer yüksek getirili, yüksek riskli gölge bankacılık^[3] araçları yoluyla da sermaye toplamıştır.

Bu son gelişme, 2010’ların ortalarında, küçük ölçekli yatırımcıların birikimlerini kullanamamasına neden olan bir dizi yatırım aracının çöküşüyle doruğa ulaştı. Aynı zamanda, internet tabanlı “fintech” platformlarından oluşan bütün bir endüstri, Çin gölge bankacılık patlamasına kendini bağlamıştı; bunların en gölgeli olanları eşler arası (P2P) finansman sağlama kisvesi altında saadet zincirleri yürütüyordu.

Banka dışı kredilerin güvenilirliği azalırken, 2015’in ilk yarısında büyük miktarlarda fon, alternatif bir para kazanma fırsatı olarak Şangay ve Shenzhen borsalarına yöneltildi. Tahmin edilebileceği gibi, aşırı değerlemeler ve kısa ömürlü bir hisse senedi çılgınlığının ardından ani bir düşüş yaşandı. Hükümet organları, piyasayı desteklemek amacıyla devlete ait kuruluşlara hisse senedi satın alma talimatı verse de, CSRC ve Merkez Bankası’nın bir noktada finansal dalgalanmayı ele almak için birbiriyle çelişen^[4] tedbirler uyguladığı ortaya çıktı. Merkez Bankası’nın Ağustos 2015’te borsanın çöküşünün ardından yaptığı hatalı Yuan devalüasyonu, 2016’ya kadar süren önemli bir sermaye kaçışını tetikledi ve sermaye kontrollerinin daha sıkı bir şekilde uygulanmasıyla ancak kısmen durdurulabildi.

2010’lu yılların bu finansal sıkıntıları, ÇKP’nin 2017’den itibaren finansla olan ilişkisini yeniden şekillendirmesini anlamlandırmamızı sağlamaktadır. Bu siyasi değişimlerin sinyalleri 2017’de Politbüro’da düzenlenen ve aynı yılın temmuz ayında toplanacak olan Ulusal Finans Çalışma Konferansı’nı öngören “ulusal finansal güvenliğin korunması” konulu bir çalışma oturumunda verildi. ÇKP’nin finans alanındaki spesifik rolü ile ilgili olarak, “finansal işler hususunda parti liderliğinin güçlendirilmesi” ve “Merkez Komite’nin merkezi ve birleşik liderliğinin sürdürülmesi” çağrısında bulunuldu. Bu dikkatlice ayarlanmış mütalaalar o zamandan beri kadro çalışma gruplarında incelenmiş ve resmi medyada sayısız kez tekrarlanmıştır.

Kurumsal düzeyde, 2017 konferansında Devlet Konseyi (Çin’in merkezi hükümeti) altında bir Finansal İstikrar ve Kalkınma Komisyonu (FSDC) kurulmasına karar verilmiştir. Merkez Bankası bünyesinde yer alan ancak ona bağlı olmayan FSDC, finans konularında ‒Xi dönemiyle yakından ilişkili bir deyim olan‒ “üst düzey tasarım” (dingceng sheji 顶层设计) ile görevlendirildi. En önemlisi de, koordinasyonsuz eylemleri 2015’teki borsa krizini daha da kötüleştirdiği söylenen düzenleyici finansal kurumların ve Merkez Bankası’nın çalışmalarını daha etkin bir şekilde düzenlemeyi amaçlıyordu. O dönemde Xi’nin ekonomik işlerden sorumlu sağ kolu olan Başbakan Yardımcısı Liu He, 2018’den 2023’te feshedilmesine kadar FSDC’yi yönetti.

Xi, ÇKP’nin Ekim 2017’deki On Dokuzuncu Kongresi’nden sonra genel sekreter olarak ikinci dönemine başlarken, Pekin’in finans dünyası ile ilişkileri daha az barışçıl bir hâl aldı. ÇKP disiplin organları, yolsuzlukla mücadele kapsamında, sektördeki soruşturma ve tutuklamaları yoğunlaştırdı. 2018 yılında bir Merkez Bankası parti yetkilisi, “kediler ve fareler ittifakı”nın sektörün altını oyduğunu söyleyecek^[5] kadar ileri gitti (“kediler” diyerek finans sektöründeki suçlu sermayedar “fareler” ile işbirliği yapan düzenleyicilere atıfta bulunuyordu). Yolsuzlukla mücadele kapsamında yakalanan önemli kişiler arasında: 2017’de tutuklanan sigorta düzenleyicileri başkanı Xiang Junbo; 2019’da tutuklanan menkul kıymetler düzenleyicileri başkanı Liu Shiyu; devlet kontrolündeki bir finans devi olan Huarong’un başkanı olan ve 2018’de tutuklanıp 2021’de idam edilen Lai Xiaomin; Hengfeng Bank’ın, sırasıyla 2019 ve 2020’de iki yıl ertelemeli idam cezasına çarptırılan, iki eski başkanı Jiang Xiyun ve Cai Guohua; 2022’de tutuklanan China Merchants Bank başkanı Tian Huiyu ve Merkez Bankası başkan yardımcısı Fan Yifei; ve son olarak 2023 yılında tutuklanan Bank of China eski başkanı Liu Liange yer almaktadır.

Ancak Xi’nin ikinci döneminin finans alanındaki en çetin mücadelesi farklı bir cephede, Guo Shuqing’in öncülük ettiği, genele yayılmasa da güçlü bir şekilde yürütülen borç indirimi kampanyasında gerçekleşti. Guo, 2018’den 2023’e kadar aynı anda hem Merkez Bankası parti sekreteri hem de Çin Bankacılık ve Sigorta Düzenleme Komisyonu (CBIRC) başkanı olarak görev yaptı, ki bu hiçbir biçimde sıradan bir ikili görevlendirme değildi. CBIRC’de, gölge bankacılığın en göz ardı edilen kesimlerine karşı bir “düzenleyici fırtına” başlattı. Eylemleri, servet yönetimi araçlarında ve eşler arası kredi platformlarında finansallaşmanın kısmen tersine dönmesini^[6] sağladı; 2020’nin sonlarında denkler arası kredi platformlarının feshedildiği ilan edildi. Guo daha sonra, Alibaba’nın kurucusu Jack Ma’nın finansal hırslarının bastırılmasında merkezi bir rol oynayacak, Ma’nın Ant Group’unun Ekim 2020’de borsaya kote edilmesi iptal edilecek, ardından kredi işlemlerinin kısmen devlet tarafından devralınması ve son olarak Ma’nın grup üzerindeki kontrolünün sona erdirilmesi^[7] bu yılın başlarında duyurulacaktı.

Ancak 2017 Ulusal Finansal Çalışma Konferansı’nın hedeflerine rağmen, Xi’nin 2022 sonlarında genel sekreter olarak üçüncü döneminin başladığı günlerde Çin’in finansal ortamının istikrarlı olduğu söylenemezdi. Risk kontrolünün ve “ulusal finansal güvenliğin” ön plana çıkarılması, sorunlu gayrimenkul sektöründe şirket borçlarının yeni zirvelere ulaşmasını engellemede FSDC’nin oluşturulmasından daha başarılı olamadı –Guo’nun 2020 tarihli bir makalesinde finansal sisteme yönelik en büyük tehdit olarak tanımladığı kırılganlık işte tam olarak buydu. Baoshang, Jinzhou ve Hengfeng olmak üzere batmakta olan üç banka da 2019 yılında devlet tarafından kurtarılmak zorunda kaldı. Bunu, Temmuz 2020’de bir vadeli işlem şirketi, iki tröst şirketi, iki menkul kıymetler komisyoncusu ve dört sigortacının mevzuat gereği devralınması^[8] izledi.

Bu kalıcı finansal sarsıntılar, Mart 2023’te dramatik bir hamleyle FSDC’nin neden lağvedildiğini ve işlevlerinin Devlet Konseyi’nde değil de ÇKP Merkez Komitesi’nde yer alan ve yeni oluşturulan Merkezi Finans Komisyonu’na (CFC) devredildiğini açıklayabilir. CFC’nin FSDC’nin, başka bir deyişle partinin devletin yerine geçmesinin (yi dang dai zheng 以党代政) bu tipik örneği, Xi’nin 2017’de finans sektöründe parti otoritesini artırma çağrısının mantıksal sonucu gibi görünüyor –CFC’nin varlığı, Parti belgelerine göre açıkça “Merkez Komite’nin finansal işler üzerindeki merkezi ve birleşik liderliğini güçlendirme”ye hizmet ediyor.

CFC’nin Merkez Komite içinde kendine ait bir ofisi olacak ve bu ofisi yine mart ayında duyurulan Merkezi Finansal Çalışma Komisyonu (CFWC) ile paylaşacak. CFWC, parti meselelerini (kadro değerlendirmesinden ideolojik yayılmaya kadar) ele almakla görevlendirilirken, finans sektörü üzerindeki operasyonel liderliği CFC’ye bırakacak. Aynı vesileyle, hükümet tarafında CBIRC, Çin medyasına^[9] göre, bu yıl finansal kurumlara yönelik 3000 denetim planlayan genişletilmiş bir Ulusal Finansal Düzenleme İdaresi’ne dönüştürüldü.

Çin finansının son on yıldaki siyasi değişimlerinden üç ana ders çıkarılabilir. Birincisi, Batı’nın aksine, meselenin çoğu kamusal alanın, yani parti, hükümet ve devlete ait şirketleri kapsayan, büyük ölçekte devletin içinde yer almaktadır. Özel sermaye sahibi Jack Ma’nın ehlileştirilmesi finans basınında pozitif manşetlere sebep olsa da, başlangıç için orantısız bir rekabet olduğu kabul edilmeli. Bir ödeme ve borç verme platformu olan Alipay uygulamasının tüm popülerliğine rağmen, Ma’nın Ant Group’unun varlıkları, kote edilmesinin iptalinin arifesinde, yaklaşık 40 milyar ABD dolarıydı –ICBC’nin 6 trilyon ABD dolarının %1’inden daha az. Kamu kurumları arasında yatay (örneğin Merkez Bankası’na karşı düzenleyici kurumlar) ve dikey (örneğin Devlet Şurası’na karşı il yönetimleri) çizgiler boyunca daha büyük rekabetler yaşanmaktadır. Çin’in siyasi ve ekonomik hiyerarşileri üzerine çalışan parlak bir akademisyenin bir zamanlar ifade ettiği^[10] gibi: “Çin’in finans sektörü, devlet varlıkları üzerindeki kontrollerinden faydalanmaya çalışan en güçlü siyasi ve ekonomik aktörler için büyük bir savaş alanıdır… Dolayısıyla finans sektörü haklı olarak siyasi sistemin bir parçası olarak değerlendirilebilir.”

İkinci bir ders, parti ve hükümet arasında gitgide gelişmekte olan iş bölümüyle ilgilidir. ÇKP komisyonlarının hiyerarşisi devlet dairelerinin hiyerarşisine paraleldir ama asla onunla yekvücut olmaz. Parti kanalları –örneğin Merkez Komite’den il parti komisyonuna ya da Merkez Bankası parti komisyonundan ICBC parti komisyonuna kadar– hükümet mekanizması içine gömülü idari ilişkilerin ötesinde, daha doğrusu arkasında kendi bütünlüklerini korurlar.

Bu açıdan bakıldığında, Xi döneminde finans dünyasında hükümet ve parti arasındaki dengede önemli bir değişim meydana gelmiştir. Bu, 2017 Ulusal Finansal Çalışma Konferansı’nda duyuruldu ve nihayetinde bu yılın mart ayında Parti’nin Merkezi Finans Komisyonu’nun kurulmasına yol açtı. Bu gelişme, finans kurumlarında kadro seçimi ve yolsuzlukla mücadele gibi “parti işleri”nin (dangwu 党务) parti örgütlerine bırakıldığı, “profesyonel işler”in (yewu 业务) denetiminin ise hükümet organlarına bırakıldığı önceki çerçeveden bir sapmayı temsil etmektedir. Şimdi ise, aksine, bu iki hususun da liderliğini üstlenecek olan iki yeni Merkez Komite komisyonu var.

Bu durum, Çin siyasetinin mevcut döngüsünde, Devlet Konseyi’nin ülkenin en yüksek önceliğe sahip projeleri olarak kabul edilen konularda liderlik yapmaya uygun görülmediğini teyit ediyor gibi görünmektedir. Bu yıl Merkez Komite’de CFC ve CFWC’nin yanı sıra yeni bir Merkezi Bilim ve Teknoloji Komisyonu’nun kurulmasıyla bu husus daha da vurgulanmıştır. Xi’ye göre, kilit alanlarda “üst düzey tasarım”ın hükümete bırakılmaması gerekir. Bu durum, Çin’in iki güç odağından birinin diğerine karşı güvensizlik duymaya başladığı şeklinde değerlendirilebilir. Öte yandan, hükümet misyonlarının ve ofislerinin “partileştirilmesi”nin, seçici bir şekilde uygulandığı takdirde, Çin’in siyasi yapılanmasının parametreleri dahilinde öncelikli alanlara verilen önemi artırmak için etkili bir yol olduğunu söylenebilir. Bu son okuma, şaşırtıcı olmayan bir şekilde, mevcut liderlik tarafından tercih edilen okumadır. Guo Shuqing’in sözleriyle: “Finansal işleri başarılı bir şekilde yürütmek için en temel ilke partinin merkezi ve birleşik liderliğini korumaktır. Bu, sistemimizin en büyük gücüdür.”

Çıkarılması gereken üçüncü ve son ders ise ÇKP’nin ifade etmekten hoşlandığı gibi Çin’de “finansal çalışmalara liderlik etmenin” Sisifosvari bir görev olduğu ve her zaman da öyle kalacağıdır. Çin’in mevcut finansal mimarisinin Zhu Rongji ve arkadaşları tarafından şekillendirildiği^[11] 1990’lardan bu yana Pekin, finansal kurumlar ve devreler üzerindeki otoritesini daha geniş siyasi ekonomideki gelişmeleri etkilemek için bir araç olarak kullanmıştır. Finansal sistem, aynı anda hem ekonomik hem de siyasi olmak üzere daha büyük amaçların hizmetine sunulmuştur. Ancak bu süreçte, hem hükümetin hem de partinin finansal normları ve mantıkları benimsemesi ve sektörün nefes kesen maddi genişlemesine ayak uydurmak için kendilerini yeniden yapılandırmasıyla devletin karakteri de dönüşüme uğradı.

CFC’nin kurulması da dahil olmak üzere, parti-devlet reformunun son turu, bu huzursuz örgütsel adaptasyon sürecini yansıtmaktadır. Her siyasi liderlik neslinin kendine has tüm özelliklerine rağmen, kurumsal reform kalıpları bir döngüden diğerine birbirini yankılamaktadır. Merkezileşme –otoritenin şehir ve vilayetlerden Pekin’e kaydırılması– ve partileşme –otoritenin Devlet Konseyi’nden Merkez Komite’ye aktarılması– Xi döneminin alametifarikaları gibi görünebilir, ancak Zhu Rongji’nin kendisi de özellikle 1997 Asya Finans Krizi yaklaşan finansal risk hayaletini ortaya çıkardığında her ikisine de başvurmuştur.

Finansal sermayenin kontrolden çıkmış büyümesi, nesiller değişse de, birbirini izleyen kurumsal yeniden düzenleme hamleleriyle karşılanmıştır. Bunlar, sürekli bir sermaye birikimi dinamiğine hâkim olmak için başvurulan siyasi ve idari karakterli yinelemeli önlemleri oluşturmaktadır. Çin siyasi ekonomisindeki finansal genişleme yeni boyutlara ulaştıkça, Pekin’in tepkisi de –her ne kadar ayak uydurmak için yeterli olmasa da– giderek daha güçlü hâle geliyor.

Kaynak: https://newleftreview.org/sidecar/posts/subsuming-finance

^[1] Kjeld Erik Brødsgaard & Kasper Ingeman Beck, Big Business and Cadre Management in China. The Copenhagen Journal of Asian Studies, Cilt: 39, Sayı: 2, 2021, ss. 53-76.

^[2] Yingyao Wang, The rise of the ‘shareholding state’: financialization of economic management in China. Socio-Economic Review, Cilt: 13 , Sayı: 3, Temmuz 2015, ss. 603–625.

^[3] Kellee S. Tsai, The Political Economy of State Capitalism and Shadow Banking in China. HKUST Institute for Emerging Market Studies Research Paper Series, Sayı: 2015-25, ss. 1-36.

^[4] Lingling Wei, China’s Response to Stock Rout Exposes Regulatory Disarray. https://www.wsj.com/articles/chinas-response-to-stock-rout-exposes-regulatory-disarray-1438670061.

^[5] Frank Tang, China’s financial system dogged by a corrupt alliance of cats and rats, central bank discipline chief says. https://www.scmp.com/news/china/economy/article/2131629/chinas-financial-system-dogged-corrupt-alliance-cats-and-rats.

^[6] Chinese economy: Beijing’s war on the credit boom. https://www.ft.com/content/b99e2348-8e20-4635-b649-fffc22a9874c.

^[7] Jack Ma cedes control of Ant Group. https://www.ft.com/content/a8d94d9b-ce0f-4924-9183-7cd01d36762c.

^[8] Chinese state seizes control of 9 insurers, trusts and brokers. https://www.ft.com/content/d9d25a72-bec2-4b6b-95d0-b2e6ee782d7b.

^[9] Zhang Yukun & Wang Shiyu, Three Things to Know About China’s New Financial Commissions. https://www.caixinglobal.com/2023-05-22/four-things-to-know-about-chinas-new-financial-commissions-102057348.html.

^[10] Sebastian Heilmann, Regulatory Innovation by Leninist Means: Communist Party Supervision in China’s Financial Industry. Cambridge University Press, https://www.cambridge.org/core/journals/china-quarterly/article/abs/regulatory-innovation-by-leninist-means-communist-party-supervision-in-chinas-financial-industry/9F2AE25136ADEB7DDB0D14D74C2D57F5.

^[11] Julian Gruin, Communists constructing capitalism: State, market, and the Party in China’s financial reform. Manchester University Press, 2019.